地方政府专项债券系列文章之一： 专项债的发行现状及流程规范
2022-11-28 10:41:00 作者：蒋瑜文律师、傅珏雯律师，律师助理黎春对本文亦有贡献
日前，国家发改委办公厅发布《关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》（发改办投资〔2022〕873号），要求各地方及时做好2023年专项债项目准备工作，抓紧申报一批地方政府专项债项目。由此引发各地纷纷积极筹备，推进项目前期工作。
地方政府专项债券（以下简称“专项债”）自2014年诞生以来，经过八年的实践探索与规范完善，目前已成为地方政府进行基础设施建设的主要融资方式之一。当下，国内财政稳增长的需求加深，发行专项债的规模、总量也连年扩张。但由于专项债所涉及的法规、规范性文件较为繁多，发行全过程所牵涉的机构层次复杂；加之其作为宏观调控的手段之一，受国家经济政策影响程度较深，发行、监管的相关法规也在不断变化更迭，以上种种因素都使得地方政府专项债券的申报发行具备一定的专业性。
在本系列文章中，我们将从专项债性质、发行现状入手，梳理现行有效的规范，详述专项债券关于资金投向领域、借用管还全流程的具体规范，并辅以发行实务关注要点、发行监管趋势总结展望，以期对专项债申报、发行等实务工作提供一些参考、指引。以下为本文第一篇。
一、什么是专项债
地方政府专项债券，又称“专项债”，是指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。1
同为省级地方政府发行并用于地方公益性项目建设的债券，专项债与地方政府一般债券（以下简称“一般债”）最主要区别在于偿还资金的来源、预算管理方式、收益性要求三点。一般债是以一般公共预算收入作为还本付息的资金来源、用于无收益的公益性项目、纳入一般性公共预算管理的地方政府债券；而专项债的还款资金来源于政府性基金收入、专项收入及再融资专项债券资金，要求实现项目收支平衡、纳入政府性基金预算管理的地方政府债券。
根据其债券资金用途，专项债又可分为新增专项债、再融资专项债。新增专项债是指每年省级政府新增发行的、资金用于一定收益的公益性项目的债券；而再融资债券的债券资金均用于偿还部分到期地方政府专项债本金，性质上属于对过往到期政府债券的“借新还旧”2。因篇幅有限，本文不对再融资专项债券展开探讨，下文所称的“专项债”，如无特别说明，仅指每年地方政府新增发行的专项债券。
二、专项债发行现状3
根据我们收集的官方数据，截止至2022年9月末，专项债历年的发行情况如下：
（一）各年度发行总量
（二）2019-2022年新增专项债发行前十大地区情况
三、专项债的投向领域及负面清单
（一）专项债的投向领域
专项债的投向领域经历过一个动态调整的过程。在专项债诞生和发展早期，其资金投向领域无明确细分和鼓励限制，只要求投向的项目有收益。2017年6月，中华人民共和国财政部（以下简称“财政部”）、原国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）文件，为发行土地储备专项债券打开“正门”，2017年至2019年，专项债品种便以土地储备、棚改为主4。2019年9月，国务院常委会明确禁止专项债资金用于土地储备和房地产等相关领域；同时扩大了专项债资金使用范围，重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。2021年9月，财政部会同发改委印发《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》（财预〔2021〕115号）（下文简称“《负面清单》”），以红头文件形式再次强调专项债券资金投向领域禁止类项目。
2019年《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》中明确表示，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。此后，用作项目资本金的专项债额度占当年新增专项债总额度的比率也不断调整。2022年6月，在国务院印发《扎实稳住经济的一揽子政策措施》的基础上，财政部召开支持稳住经济大盘工作专题新闻发布会，将新型基础设施、新能源项目纳入专项债券的重点支持范围；观察专项债申报发行实践也可发现，2020年以来，一定规模的专项债资金也被用于补充中小银行资本金（“支持化解中小银行风险”）5 。
当前，专项债共有11个投资领域（为方便展示，下表将“新能源”并入原有能源领域），具体情况见表 （红色字体为2023年新增的专项债可投向领域及具体项目）。
（二）负面清单——专项债资金使用禁止性文件汇总
专项债是政府拉动消费、扩大内需、促进就业的一项重要政策工具，因此主要用于补短板、惠民生、促增长、谋长远等在社会基础性投资领域。而对于形象工程、面子工程、政绩工程，以及回报率低下、风险高等对民生不利的，包括土地储备、房地产领域、置换债务、经常性支出和可完全商业化运作的产业项目，都是专项债的“禁区”。关于专项债资金禁止投向的领域，具体见表。
（三）2022年1-9月新增政府债券资金投向领域6
四、专项债发行要求及规范
（一）发行主体
根据《地方政府债券发行管理办法》（财库[2020]43号），专项债的发行主体是各省、自治区、直辖市政府。在财政部的主导下，具体发行工作由省级财政部门负责。省级政府代为分类发行专项债券、转贷市县使用，发行前期准备、使用管理、还本付息、信息公开等工作由该市县级政府负责承担。经过省级政府的批准，计划单列市政府7可以自行办理发行专项债。
（二）发行事项
（1）发行期限：
原则上，专项债券期限应当与项目期限相匹配。专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。
一般而言，专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年；在特定情形下，为了特定项目，可以发行15、20年甚至是30年的专项债8。对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目，国家鼓励发行10年期以上的长期专项债券，以更好地匹配项目资金需求和期限。但同时也要综合评估分年到期专项债券本息、可偿债财力以及融资成本等情况，合理确定专项债券期限，避免人为将偿债责任后移。专项债券期限原则上应与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，降低期限错配风险，防止资金闲置9。公开发行的7年期以上（含7年期）普通专项债券发行总规模不得超过全年公开发行普通专项债券总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）普通专项债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）普通专项债券规模10。
在当年新增、结存的专项债总限额内，地方财政部门有权根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券市场状况等因素，合理确定债券期限结构。
（2）发行时间：
专项债的发行时间，受制于当年新增额度下达的时间。专项债的发行额度采用逐级下达、逐级调整的模式，按照预算法有关规定，全国人民代表大会批准全国的地方政府债务限额，国务院批准分地区的地方政府债务限额。在实际操作中，每年3月全国人民代表大会批准预算后，财政部将国务院批准的分地区额度下达各地，各省级政府根据其财政部门编制的预算调整方案，提出本地区政府债务安排建议，报同级人大常委会批准后，发行地方政府债券11。一般来说，当年的新增专项债发行额度，在当年第三季度基本已发行完毕；次年专项债项目于当年10月前后开始准备及申报。
（3）发行方式与发行利率：
发行方式包括承销与招标。若采用承销方式，按事先确定的定价和配售规则确定最终的发行利率（价格）；若采用招标方式，地方财政部门应要求各承销商通过财政部规定的电子招标系统，在规定的时间报送投标利率，按地方财政部门制定的招标发行规则，确定债券发行利率12。
（4）托管登记：
除财政部另有规定外，专项债在中央国债登记结算有限责任公司办理总登记托管，在国家规定的登记托管机构办理分登记托管；在全国银行间债券市场（商业银行柜台市场除外）、证券交易所债券市场均实行一级托管，各类投资者直接在登记托管机构开立债券账户，实行穿透式管理。发行结束后，按有关规定及时上市交易13。
（5）收益条件：
专项债的发行要满足项目收益与融资规模平衡原则，确保项目的收益能够覆盖债券本息。为此，项目单位需要制定科学的项目收益与融资资金平衡方案进行申报。在实践中，申报发行项目需附上《项目收入测算说明》，前述文件中所测算的收益覆盖债券本息的倍数，以不低于1.2为佳。
（三）申报与发行全流程
（1）项目立项&前期准备
地方政府可对上文表4所列示的11个资金投向领域（“新能源”并入“能源”领域）进行项目立项。各地、各部门首先确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持，且满足债券发行条件与要求的具体项目。为此，项目单位要对拟申报项目开展前期调研工作，编写《项目建议书》《可行性研究报告》，同时履行相关报批程序，获得同级发改部门的建议书批复与可行性研究报告批复、国土部门的用地预审批复、规划管理部门的规划选址批复、环保部门的环评批复等作为项目申报的支撑材料。如果涉及基本农田，则需报中央审批14。
（2）地方项目申报入库
实践中，依据“（项目）自下而上申请，（额度）自上而下分配”的原则，由申报单位分别通过财政部门“地方政府债券项目库”和发改部门“国家重大项目库”，将项目逐级上报至财政部与国家发改委，由各级财政部门、发改部门联合审核通过后，将项目审批入库。国家发改委初审通过后，向财政部和各省财政厅、发改委反馈项目清单。然后，财政部根据该项目清单下达专项债额度，省财政厅会同省发改委核定下达到各市、县的专项债额度。
（3）发行前准备及项目评审
在财政部、发改委审核通过的基础上，项目单位需要在本级财政部门的领导下，联合有关单位制作一系列专项债申报材料，大部分情况是由本级财政部门聘请会计师事务所与律师事务所编写“一案两书”（项目实施方案、项目财务评价报告书和法律意见书），以参与全省专项债券专家的评审。评审通过后，该项目将被纳入全省发行库进行管理，作为发行项目专项债的备选项目。
（4）持续信息公开
持续信息公开：地方政府各级财政部门应依法向社会公开专项债的使用情况，按照公开办法等制度规定，在“中国地方政府债券信息公开平台”（www.celma.org.cn）相应栏目及时公开地方政府债务限额、余额，地方政府债券发行、项目、还本付息、重大事项、存续期管理，以及经济社会发展指标、财政状况等相关信息。地方各级财政部门及相关单位应按照谁制作、谁公开、谁负责的原则，对地方政府债务相关信息公开的真实性、准确性、完整性、规范性、及时性负责。相关信息一经发布，不得随意更改。确实有误需要更改的，应当向政府债务中心备案，并按程序重新在前述信息公开平台发布。15
地方财政部门应当在全年地方债券发行工作完成后20个工作日内，向财政部及当地监管局报告年度发行情况。地方财政部门、支持部门、登记结算机构等如遇涉及地方债券发行的重大或异常情况，应当及时向财政部报告。16
涉债券用途调整：地方债发行后，确需调整债券资金用途的，地方财政部门应当按程序报批，不迟于省级人民政府或省级人大常委会批准后第10个工作日进行信息披露17。
注释：
[1]《地方政府债券发行管理办法》（财库[2020]43号）。
[1]《地方政府债券发行管理办法》（财库[2020]43号）。
[2] 财政部预算司：“2018年地方政府债券发行和债务余额情况”，http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201901/t20190123_3131019.htm；上海市财政局：“再融资债券”， http://czj.sh.gov.cn/zys_8908/zt/rmzt/ysbgjd_9264/2022nysbgjd/mcjs/20220628/0fa9e40b4910467c960930776e86f64c.html。网站最后访问时间均为2022年11月19日。
[3]数据来源：中国地方政府债券信息公开平台，http://www.celma.org.cn/；财政部预算司“地方债管理-数据统计”专栏：http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/；财政部政府债务研究和评估中心“研究报告”专栏：http://kjhx.mof.gov.cn/yjbg/。网站最后访问时间均为2022年11月17日。
[4]Wind数据显示，2018年土地储备专项债、棚改专项债发行规模分别为5,227亿、3,145亿，二者合计占当年新增专项债发行规模的62%，2019年该占比进一步上升至64%。
[5]中华人民共和国中央人民政府：“李克强主持召开国务院常务会议 决定着眼增强金融服务中小微企业能力 允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金等”，http://www.gov.cn/premier/2020-07/01/content_5523300.htm，网站最后访问时间2022年11月19日。
[6] 数据来源：同前注3.
[7] 计划单列市政府包括青岛、宁波、厦门、大连和深圳5个经济较发达的地区。
[8] 财政部《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）。
[9]《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预[2020]94号）。
[10]《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库[2018]61号）。
[11]《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）。
[12]《地方政府债券发行管理办法》（财库[2020]43号）。
[13]《地方政府债券发行管理办法》（财库[2020]43号）。
[14] 《基本农田保护条例（2011修订）》（中华人民共和国国务院令第588号）。
[15]《地方政府债券信息公开平台管理办法》（财预[2021]5号）。
[16]《财政部关于做好地⽅政府债券发⾏⼯作的意⻅》（财预[2016]175号）。
[17]《财政部关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库[2020]36号）。
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