宅基地纠纷的诉讼解决方案（一）：继承问题的实务分析

随着城市化进程的持续推进，城中村的村集体土地面临拆迁的情况屡见不鲜，这种情况在珠三角地区的广州、深圳、佛山等城市尤为明显。宅基地作为集体土地中的一种，因合作建房、买卖、赠与、继承、分家析产等情形引发的纠纷在诉讼实务中的解决难度非常大：一是提起诉讼距离行为发生时年代久远，许多证据已无法取得，客观事实无法有效还原；二是法律法规的修订更新，不同时期的行为需要适用不同的法律法规规范，以及村规民约的约束；三是纠纷的产生往往会伴随着因房屋被拆迁潜藏的巨大经济利益，难以平衡法律与伦理道德和公序良俗的评价，做到真正的息纷止争。

 

作者以代理的几宗不同情形引发的宅基地纠纷案件为素材，从原、被告的不同视角、不同法律关系出发，提供几种宅基地纠纷的诉讼解决方案。

 

一、实务案例

 

（一）案情简介

 

原告四妹与被告二姐、大哥、二哥系亲生兄弟姐妹关系，其母亲为广州市海珠区新滘镇某村一宅基地的合法使用权人，母亲于1988年去世。

 

因房屋年久失修，1997年间，被告二姐提出兄弟姐妹共同重建涉案房屋，但因各人经济状况不同，实际由二姐出钱，二哥负责与村民协调邻里关系以及负责房屋报建，四妹监督施工等工作（即二姐“出钱”、二哥与四妹“出力”）。因二姐此时已将户口迁出该村，四妹的户口仍在村内，出于办理行政手续便利等原因，房屋在建成后，使用权人登记为四妹。

 

1997年10月，原告四妹同意将案涉宅基地使用权以及宅基地房一并转让给被告二姐，并配合二姐办理了宅基地使用权证的行政变更手续，广州市海珠区新滘镇人民政府经审查后出具了新的《农村（墟镇）宅基地使用证》。显示案涉宅基地使用权人原为四妹，手写变更为二姐，并盖有“广州市海珠区新滘镇村镇建设办公室”字样印章。

 

2002年1月，四妹和二姐共同向镇司法所申请办理对上述宅基地使用权人变更的见证，镇法律服务所作为见证单位出具了《见证书》。

 

2008年9月，广州市国土资源和房屋管理局向二姐颁发了《广州市集体土地房产证》，房屋的权属人为二姐，来源于1997年新建房屋。

 

2020年6月，因旧村计划改造，四人因拆迁安置补偿可能获得巨大利益，对如何分配产生争执，四妹作为原告提起诉讼，诉求为涉案房屋的转让行为无效以及见证书无效。

 

（二）裁判结果

 

1、一审法院判决：确认四妹与二姐转让宅基地房屋的行为无效；确认《见证书》无效。

 

一审法院认为：根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第六十二条第一款、第三款以及第六十三条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核。本案中，涉案宅基地使用权原为双方母亲享有，双方均未提供证据证据其母亲去世后该使用权的继承情况，按法律规定及常理推断，原告四妹应享有对该宅基地使用权全部或部分份额的继承权，被告二姐通过更名的方式将该使用权全部让与给非本集体经济组织成员用于建设房屋，违反了农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定，同时损害了公共利益，故该让渡权利的行为应为无效，配合该让渡行为的《见证书》亦同样无效。

 

2.二审法院判决：撤销原审判决，驳回原审原告的全部请求。

 

二审法院认为：根据《国土资源部中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干规定》（国土资发〔2011〕178号文）中关于“已拥有一处宅基地使用权主体、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占有农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用权证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人。”的规定，城镇居民基于继承关系，也可以宅基地使用权，故无论原审被告二姐是否为本集体经济组织的成员，其都有权基于继承取得涉案宅基地房。事实上，行政主管本门经审查后将该涉案宅基地使用权变更登记至二姐名下，即是对二姐享有宅基地使用权的身份确认。

 

（三）代理思路

 

本案的难点在于：1.继承人死亡、房屋建设、颁证、更名等行为发生时距今已有16余年，很多证据已经无法取得，客观事实已无法还原；2.四妹与二姐之间对宅基地和房屋的“转让”是什么法律关系；3.本案是继承纠纷还是物权确认纠纷；4.二姐在已经持有合法的土地房屋权属证书的情况下，法官如何认定和处理。本案存在民事的继承、合同、物权，以及行政行为交叉的复杂关系，需要对案件事实进行仔细的梳理，方能从中找出夹缝中的关键破局之处。

 

作者并未代理一审案件，在二审阶段代理二姐（上诉人/原审被告）。经阅卷发现，一审法院受理的案由是宅基地使用权纠纷，四个兄弟姐妹的诉求和观点并不完全相同，一审中四个当事人都提交了大量的证据，但大部分都是间接证据，均无法直接证明各自的诉求或观点，一审代理律师答辩观点是二姐作为房屋的实际建设者，且取得了产权证明，有权取得宅基地房屋。本案在一审结果已经全面支持四妹（被上诉人/原审原告）诉讼请求的情况下，二审如果继续沿用上述观点、从现有证据中答辩，很难获得二审法官的采信和支持。

 

针对一审判决结果，结合已经固定的一审答辩意见，作者抽丝剥茧，通过仔细分析证据和对比一审中四个当事人各方陈述的细节，从中剥离出对我方当事人有利的事实，改换了新的答辩策略，提出二姐系基于继承而非与四妹的转让行为取得宅基地及地上房屋的所有权。最终取得了二审改判驳回原审原告的全部诉讼请求的结果，维护了二姐作为宅基地继承人的合法权益。具体分析如下：

 

 

1.事实层面：

首先，上诉人是原宅基地权利人的合法继承人；其次，上诉人是房屋的实际出资、建设人；再次，上诉人是房屋产权证的持有人。

 

2.法律层面：

首先，一审法院认定涉诉房屋的转让行为无效以及涉诉《见证书》无效，实质是否认行政机关基于其法定职权做出的物权变更登记行为的效力。根据物权公示原则，上诉人依照合法程序取得的《广州市集体土地房产证》可以证明上诉人为合法的所有权人，一审法院作出该认定是法律适用错误。

 

其次，原告提起的诉求本质为物权确认纠纷，争议焦点并非一审法院认定的转让行为效力。确权之诉应当在确权之前提起，现上诉人持有涉诉房屋和宅基地的权属证明，说明确权工作已经完成，且涉诉房屋的产权变更系双方真实意思表示，履行完毕近二十年，期间被上诉人未曾就该权属提出异议。民事行为以意思自治为原则，基本的契约精神应当得到遵守和维护，故转让行为和《见证书》不应当被认定无效。

 

再次，从物权保护的角度看，依照《民法典》第214条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”上诉人持有的宅基地证、集体土地房产证等不动产权属证书可证明当年系依法取得宅基地上房屋的所有权，并办理了产权登记，上诉人对涉诉宅基地上房屋的合法权益理应得到保护。

 

最后，从民法的诚信原则的角度看，被上诉人在《见证书》上签名按印，对宅基地证记载事项的变更予以确认，明确表示“绝不反悔”，却在20年后房屋可能被拆迁获得巨大利益时背信弃义出尔反尔，违反了《民法典》第7条“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。”的规定。

 

二、案例之外的思考

 

我国实行土地所有权二元制度，只有国有土地和集体土地两种所有权，宅基地作为村集体土地的一种（还有集体建设用地、承包经营地）只能由村集体分配给特定人员用于建设居住房屋使用，特定人员不仅受限于身份——村民或者村集体经济组织成员，且以户为单位而非以个人为单位，即“一户一宅”政策。宅基地区别于国有土地的是，国有住宅用地使用权有70年的限制，宅基地没有使用年限限制。但土地所有权二元制度并不是一开始就有的，从新中国成立后，为适应经济发展历经了数次演变调整。

 

（一）土地制度历史沿革

 

1. 房地一体的私有化时期（1949-1957年）

 

1949年《共同纲领》实际赋予了农民对土地的私有权。1950年颁布的《土地改革法》进一步确立了农民对土地享有自由经营、买卖和出租土地的权利，使农民取得了完整的土地所有权。1954年《宪法》第8条规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权，进一步明确了要对农民的土地所有权加以保护。

 

这一时期的特征主要是确立了宅基地及房屋的所有权都归农民所有。

 

2. 房地分离的公有时期（1958-1977年）

 

1962年发布的《农村人民公社条例修正草案》第2条规定：农村人民公社一般地分为公社、生产大队和生产队三级。以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制，是现阶段人民公社的根本制度。公社在经济上，是各生产大队的联合组织。生产大队是基本核算单位。生产队是直接组织生产和组织集体福利事业的单位。1975年《宪法》第7条规定：现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。

 

这一时期的特征是，确立了“三级所有，队为基础”的集体所有制经济，农民不再拥有土地的所有权，宅基地的集体所有权被正式确立，农民只拥有使用权。

 

3. 宅基地限制流转时期（1978-2006年）

 

1982年《村镇建房用地管理条例》出台，对农村社员和非农村社员申请宅基地的程序作出了进一步规定，限制社员出卖及出租房屋后再申请宅基地的资格。1986年、1988年颁布的《土地管理法》第6条规定，宅基地属集体所有。1998年的《土地管理法》第62条进一步规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。明确了宅基地以“户”为单位。第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。2004年国土资源部发布《关于加强农村宅基地管理的意见》再次规定，严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

 

这一时期的特征是限制宅基地的流转，政府和村集体积极介入对农村土地的管理。

 

4. 宅基地还权赋能时期（2007年至今）

 

2007年《物权法》规定，宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等规定。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置。

 

（二）宅基地问题的特殊性

 

1、房地一体原则

房屋和土地作为不动产物权的一种，较其他物权有极大的特殊性，即房屋和土地不可移动、不可拆分，房屋转移时要一并转移房屋占有的土地，土地转移时要一并转让地上房屋。依照《城市房地产管理法》第32条、第61条第3款，《民法典》第356条的规定，建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。即“房地一体原则”。从权利归属的角度和房、地的变动角度看，“房地一体”有利于简化物权关系，也是学界的通行观点。

 

但是在司法实务裁判中，针对国有土地和地上房屋的处理方式与村集体土地和地上房屋的处理方式，并不完全一样。在国有土地和地上房屋纠纷案件中，司法裁判坚持房地一体原则，无论是转让或者是继承、亦或是其他变动行为，均视为对地、房的一并处分，受让人可以继承土地使用权，也可以继承房屋所有权，即保持地和房的权利人统一。但是在宅基地纠纷的司法裁判中并未完全遵循房地一体原则的处理方式，尤其是在宅基地的继承纠纷案件中，法官仅对地上房屋的权利归属作出裁判，即将房屋视为被继承人的私有财产，支持其继承人可以继受取得地上房屋。但对于宅基地，因受限于所有权人为村集体，且以户为单位的无偿分配方式取得，即使被继承人作为房屋的建造人和实际使用人，也不支持继承宅基地使用权。例如广东省佛山市顺德区人民法院(2019)粤0606民初21644号认为：“坐落于佛山市顺德区某村的房产，土地性质为宅基地，不属于个人合法财产，因而不能被继承，而房屋的所有权登记为原告与第三人，在没有相反证据并经法定程序推翻该所有权登记的情况下，应认定该房屋属于原告与第三人的共同财产。第三人去世后，其对该房屋所有权享有的部分应作为遗产进行处理。由于第三人没有立下遗嘱，其遗产即坐落于佛山市顺德区某村的房屋所有权的1/2份额的处理应按照法定继承办理，该房屋所有权的另外1/2份额属原告所有。第三人的子女，均是其遗产的法定第一顺序继承人，有权参与遗产分配。”

 

但也有例外，如果城镇户籍的继承人长期占有案涉宅基地的房屋并已办理了相应的不动产登记，为解决历史问题以及定纷止争，法院也可能以房地一体原则进行变通处理，但同样明确说明了农村宅基地不能被单独继承这一观点。例如最高人民法院在案件(2020)最高法行再375号认为：“自然资源部2020年9月9日对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复中“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”。根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占有宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及附注栏注记的该权利人为非本农民集体经济组织成员住宅的合法继承人。本案遗产继承纠纷各方均为家庭成员，宜通过协商一致或者互谅互让等方式平衡好各方权益。”

 

2.宅基地取得资格

 

国有住宅用地通常是以有偿方式取得，对权利人没有限制特定的资格。宅基地因其特殊性，对使用权人的身份有严格限制，村集体只能分配给本村村民或者本村集体经济组织成员，且以户为单位而非以个人为单位。但如果宅基地使用权人去世，户内没有其他成员，其继承人是否有资格取得宅基地使用权和地上房屋所有权？

 

根据自然资源部（国土资源部）于2016年5月30日颁发的国土资规〔2016〕6号《不动产登记操作规范（试行）》第10.1条对申请宅基地使用权和房屋所有权登记要求，第10.3.1条规定的宅基地使用权和房屋所有权转移登记的要求：“已经登记的宅基地使用权及房屋所有权，有下列情形之一的，当事人可以申请转移登记：1、依法继承；2、分家析产；3、集体经济组织内部互换房屋；4、因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书等导致权属发生变化的……”及第10.3.5条“已拥有一处宅基地的本集体经济组织成员、非集体经济组织成员的农村或城镇居民，因继承取得宅基地使用权及房屋所有权的，在不动产权属证书附记栏记载该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”等规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记。

 

从上述规范性文件可以看出，权利人对宅基地拥有的是使用权，对地上房屋拥有的是所有权，其继承人如果是非本村集体经济组织成员的，也可因继承取得宅基地使用权和房屋所有权。

 

三、实务建议

 

宅基地纠纷的各方当事人多数具有直系亲属关系或者是同一宗族内部关系，除了纠纷表面的法律问题外，还涉及到亲情、伦理和道德的评价。因此，律师在代理宅基地纠纷案件时不仅要从法律关系入手，还要结合历史背景作全面分析。

 

首先，应当明确委托人的诉讼目的、欲实现的诉讼利益。其次，详细了解宅基地的取得、地上房屋建造的历史背景，了解各方当事人之间发生纠纷的原因，认真审查现有证据，例如遗嘱、权利证书，村规民约，报建申请、批复，建造合同、支付凭据等等，再根据已有证据的不足去调查取证新证据，例如向村委调取当年申报建房的文件，向邻里询问房屋的居住、使用情况。最后再确定本案拟适用的法律关系、固定诉讼请求。

 

如果代理原告的，且以继承案由提起诉讼的，那么地和房屋本身的权利状态就不是焦点。应当审查有无遗嘱，是适用遗嘱继承还是法定继承处理。在适用法定继承的情形下，可以从房屋建设的出资、出力情况、对父母尽到赡养义务的程度、各继承人之间有无协议约定为角度切入，还要审查继承人的身份和代为继承等问题。

 

如果代理被告的，首先应当审查原告以继承法律关系提起的诉讼请求是否准确，从而确定举证责任的分配，其次要仔细分析原告提供的证据能否支撑其诉讼请求和陈述的事实和理由。结合纠纷背景，作出有效的答辩意见。此外，从近五年广州地区宅基地纠纷案件的裁判实务来看，法官对于此类案件愈发注重道德上的评价。因此，若代理被告一方时，我方可从诚实信用原则出发，主张对方违反民事行为履行的基本契约精神，在可获取巨大经济利益的机会下背信弃义出尔反尔等，从而影响法官在作出裁判时的主观心证。

 

结语

 

宅基地使用权作为一种用益物权和宅基地房的不动产所有权，是民事主体享有的合法财产，对此不存在任何疑问。虽然宅基地使用权能否被继承并未得到上位法的肯定和司法裁判的全面确认，但地上房屋可以被继承这一点是明确的，基于“房地一体”原则的延伸，继承人在继承了房屋后，有权继续使用该房屋所占用的宅基地。

 

作者建议，律师在代理宅基地纠纷案件时，应当综合诉讼请求、当事人的身份、权属证书、历史背景、行政管理的演变、出资建设等方面综合判定，平衡各方当事人之间的个体利益，实现委托人的诉讼目的。

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