通过执法实践看新能源储能项目用地和建设的合规风险都有哪些？
2023-07-19 11:00:00 作者：刘静
为何所有的新能源储能项目都认识到合法用地和建设的重要性，还是不断有触礁案例？是项目开发者意识不到合规风险？还是储能项目发展太火，不能兼顾合规性和建设进度同时并举？是否还有不可预料的用地问题拖延了项目进度？在“新能源+储能”项目的开发与建设热潮中，确保项目的土地使用和建设合法非常重要。如果项目存在用地、建设手续不完善、土地所有权争议或土地征收等问题都可能对项目的正常运营产生不利影响，不仅会拖慢进度，更严重的是被停建和恢复原状。开发者和投资者都要求在投资前应仔细调查土地权属状况，在建设中要确保手续合法，但实践中却总时不时触碰雷区。本文结合司法实践，总结归纳若干新能源储能项目常见的合规风险点，以期提供有益的借鉴。
一、项目所用的荒山荒地可能属于宜林地，需要办林地准用手续
为何在荒芜的林地勾挖山体、堆土平整用以做风电储能项目却被林业局处以罚款和责令停建，占用林地做风电场配套储能项目要注意哪些合规手续？
【参考案例】
武宣润某电力有限公司在未取得征占用林地手续的情况下，擅自在武宣县桐岭镇新龙村6林班内勾挖山体、堆土用于做风电场配套储能项目，经广西某林业勘测设计有限公司调查设计得出：被占用林地地类为宜林荒山荒地，森林类别为一般商品林，涉及占用林地为勾挖平整、运输便道，总共2处地方，占用林地面积共为（0.3885公顷）5.8275亩。2023年5月25日，武宣县林业局责令限期三个月内恢复植被和林业生产条件，并处恢复植被和林业生产条件（0.3885公顷）5.8275亩所需费用38856元3倍的罚款共11.65万元的行政处罚。
林地受法律保护，国家对林地实行分级管理，划定为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级4个保护等级。国家禁止擅自占用、使用以及毁坏林地，占用林地施工，需要经林业部门审核同意并办理建设用地审批手续；临时使用林地，也需要林业部门批准。非法占用和毁坏林地的，将面临林业部门的罚款和责令恢复植被的处罚，同时项目也会被责令停止。因此做储能项目涉及林地的，应对林地性质做好查询，并依法办理用地审批手续。
《森林法》规定，矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续；需要临时使用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准；同时明确禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为。对于毁坏林地的行为的法律责任，第七十四条规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值五倍以下的罚款；造成林地毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款”。
问题一：在做储能项目前如何了解项目所涉及的土地的性质？
对于林地国家采取的是登记制度，由国务院自然资源主管部门负责登记。因此要查看土地性质是否属于林地，可以到当地林业部门咨询，也可以通过登录国土资源部门网站,例如国家林业局、省、市、县的自然资源和规划局等。点击“电子服务”或“在线办事”进入土地信息查询页面。查询结果将包括该片土地的基本情况,如面积、分类用途以及是否属于林地等信息。
问题二：受法律保护的林地都有哪些？
根据《森林法》规定，林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。而宜林地是指经县级以上人民政府规划用于发展林业的土地，目前呈荒芜状态，包括宜林荒山荒地、宜林沙荒地、红树林宜林滩涂地、其它宜林地四类。只要是林地，无论是所有者还是使用者，都被禁止非法改变林地用途和毁坏林地。
《森林法》第十五条明确：“森林、林木、林地的所有者和使用者应当依法保护和合理利用森林、林木、林地，不得非法改变林地用途和毁坏森林、林木、林地”；第三十九条规定：“禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为”。因此，在做储能项目中只要涉及林地的使用，还应注意避免毁坏林地的行为。
二、项目用地不能“以租代征”
为何从村里租地建设农光互补光伏储能项目的塔基被罚停，为何承租了用地建设输出线路塔基还涉及土地违规问题？
【参考案例】
当事人海南东方市某电力开发有限公司于2021年取得东方市大田镇牙炮村100MW农光互补+储能项目，由当事人提供该项目送出线路路径图给重庆某建设工程有限公司，该公司根据路径图在位于昌江县叉河镇老宏村、老烈村所标注的点位承租土地并于2022年8月至9月擅自建设9个塔基，塔基总占地面积为481.5576㎡，该地涉及永久基本农田、III级保护林地、IV级保护林地。2023年2月1日，昌江黎族自治县综合行政执法局对该公司处以罚款、拆除非法建筑，恢复土地原状的行政处罚，即一、责令退还非法占用的土地（481.5576平方米），限期7日内自行拆除在非法占用的土地上新建的塔基，恢复土地原状；二、对非法占用的481.5576平方米土地，按每平方处以100元的罚款，共处罚款人民币肆万捌仟壹佰伍拾伍元柒角陆分（￥48155.76）。
问题：为何当事人承租了土地建设塔基还是被行政处罚，并被要求恢复土地原状？
“新能源+储能”电站开发建设如占用农用土地如基本农田、耕地、林地等，需申请土地征用及建设审批手续，很多项目为加快进程，不按法律规定办理相关用地手续，采用“以租代征”的方式加速开发建设，反而导致被行政处罚的结果。项目公司通过与村委会签订租赁土地协议，代替农用地转用审批手续的办理，违反法律强制性规定占用农村集体土地进行永久性建筑物建设，属于“未经批准非法占用土地”的违法行为，因此存在上述被要求限期拆除和罚款的风险。若非法占用农用地的面积较大，造成严重后果的，则构成非法占用农用地罪。
土地的性质和土地的权属是不同的，无论土地属于国家所有还是集体所有，无论是通过承租、承包、转让、划拨等方式取得的集体或国有土地土地使用权，即使取得的方式合法，但在所使用的土地具有特殊性质的时候，还应注意对土地的使用是否合规进行审查，如土地性质涉及耕地、基本农田、公益林、基本草原的情况下，一定要关注国家对该类土地的保护要求。本案中涉及的永久基本农田，实际是项目建设的红线。如果项目用地涉及永久基本农田，应当报国务院批准办理农用地转用审批手续。基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用，这个是对永久基本农田的特殊保护制度。
三、其他性质的土地如未利用地也不能随便做项目用地
除了永久基本农田是建设用地的红线，储能项目占用其他性质的土地如未利用地是否违法违规风险较低？
【参考案例】
某新能源(永登)有限公司未经批准,擅自占用七山乡官川村境内土地23395平方米(合35.0925亩，其中建设用地26.0235亩、未利用地9.069亩)作为永登七山百万千瓦级光伏发电基地一期60万千瓦牧光互补发电项目光伏升压站、运行管理中心及光伏储能区用地。永登县自然资源局于2023年3月9日对其做出行政处罚，责令：1、退还非法占用的土地;2、对违法占用建设用地的行为按照100元/㎡的标准并处罚款1734900元,即:17349㎡×100元/㎡=1734900元;3、对违法占用未利用地的行为按照100元/㎡的标准并处罚款604600元,即:6046㎡×100元/㎡=604600元。以上罚款共计:233.95万元。
【参考案例】
2022年8月20日华康某新能源有限公司未经批准，擅自占用冀氏镇关庄村土地（其中耕地958.8平方米和林地14.4平方米）动工修建光伏储能发电项目，被安泽县自然资源局对其处以：1、没收非法占用的973.2平方米（合1.46亩）土地上修建的建筑物及其它设施；2、对非法占用的耕地处于每平方米800元罚款，计767040元；对非法占用的林地处于每平方米600元罚款，计8640元；罚款金额共计77.56万元。
国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；对建设占用农用地的，应当办理农用地转为建设用地审批手续。上述案件中项目涉及占用耕地，应由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府办理农用地转为建设用地的批准手续，而建设占用耕地超过35公顷则应报国务院批准。
未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，包括：“其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地、冰川及永久积雪、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地”这11种二级类土地。
如项目涉及占用未利用土地，需要经过相关部门的审批符合总土地利用总体规划才可以。如果未经批准占用土地，则构成非法占用土地的行为，轻者被行政处罚，重者被追究刑事责任。
无论对耕地、林地、未利用土地、草地等哪一种性质的土地，都应重视用地手续的合规性。对于擅自非法占用土地的法律责任，《土地管理法》第七十七条和《土地管理法实施条例》第五十七条明确，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依据我国《刑法》和相关司法解释，非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
综上，“新能源+储能”电站项目在开发和建设的过程中，应谨慎审核项目用地性质及用地手续是否存在违法违规的情况及潜在法律风险，避免“新能源+储能”电站项目储能电站建设中出现被叫停、限期拆除、被罚款、责令恢复原状等致使项目颠覆的合规风险。
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