城市轨道交通项目是否可以土地资源充当项目资本金——基础设施和绿色发展法务前沿系列04
2023-05-22 09:11:00 作者：卢清华、刘亚元、律师助理李琛对本文亦有贡献
1996年，国务院印发《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号，下称“35号文”），明确从当年开始对各类固定资产经营投资项目实行资本金制度，对于项目资本金占总投资的比例根据不同行业及项目的经济效益等因素确定，根据该文规定，交通运输业的最低资本金比例为35%。
此后，国务院又出台了《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）、《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）、《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号，下称“26号文”）等规定调整各行业项目资本金比例，截至目前，城市轨道交通最低项目资本金一般为20%，部分特殊情况可适当下调不超过5个百分点。
2018年6月国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号，下称52号文），明确规定：“城市政府应……确保城市轨道交通项目建设资金及时足额到位。除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，保障必要的运营维护资金”。
由于上述规定的存在，轨道交通项目的项目资本金最低比例事实上增至40%，如果地方政府拥有基本满足52号文要求的财政资金，很难想象不选择作为资本金注入以启动项目。
但对更多财政状况紧张地区而言，由于实在难以筹措上述最低比例财政资金，故试图另辟蹊径寻找突破，有些观点援引35号文规定，认为项目资本金也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资；也有部分地区为符合两规定要求，采取将土地协议出让或作价入股至实施主体，实施主体通过与第三方合作变现取得收益，将该部分收益视作财政资金投入，相关做法在国内部分城市有过尝试实践，但未在全国范围内大规模铺开，究其原因是仍存在较大合规风险。
我们认为，35号文和52号文不是互相替代问题，35号文内容侧重规定项目资本金制度，52号文侧重规范轨道交通项目的建设管理要求，其所规定最低比例的财政资金投入，内涵应包括但不限于项目资本金，因此，城市轨道交通项目资本金并非不能以土地使用权等其他形式出资，只是地方政府在出资后仍须确保项目总投中不低于40%比例为财政资金，这无形中放大了资金压力，因此通常不予考虑。
各地在轨道交通领域正在尝试创新合作模式，如我们服务过的轨道交通“股权合作+施工总承包”模式，但这些更多旨在解决项目融资与合作层面问题，欠发达地区轨道交通项目的资本金问题可能仍需考虑土地封闭运作、基金等解决思路，这就要求地方政府制订更加前瞻系统的政策规划。
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