浅谈住房和城乡建设部“防止大拆大建”新规对大湾区城市更新实践的影响
2021-08-25 11:04:00 作者：卢清华、刘亚元
2021年8月10日，住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》（下简称“通知”）向社会公开征求意见，激发了社会各界巨大反响，其中几条规定更是引起重点关注：
·原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%;
·原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2；
·更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%;
·不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场;
·鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变。
我们认为，新政策未来实施将对城市更新进程造成下列深远影响：
一、地方财政压力可能增加
作为最早进行城市更新探索实践的沿海地区，广东省对改造模式之界定较为成熟规范，以广州市为例，《广州市城市更新办法》第十四条规定：城市更新方式包括全面改造和微改造方式。《广州市城市更新条例(征求意见稿)》第七条规定：城市更新包括微改造、全面改造、混合改造。这些是较为主流的分类方式。
此前城市更新项目之所以全面改造方式较为流行，主要原因在于项目客观上需要允许社会投资人（通常为房地产开发商）建设一定规模的商品房并实际销售，才能以销售收入弥补改造投入并获得相应收益，在此基础上，被征拆主体的居住条件得到改善、投资人实现项目经济平衡、政府方节省改造支出并取得了财政收入，实现理论上的共赢局面，当然，这也导致了《通知》所提及的过度房地产化等弊端，与政策初衷发生较大偏离。
从“三旧改造”角度来看，在老城区进行的改造项目是最后一个增量爆发热点，也是最难啃的硬骨头，操作难度高于旧村改造项目，如果采取微改造方式，则许多项目的经济平衡更难实现，最终可能以政府直投或地方城投国企投资为主，相对于全面改造方式下政府方尚有收益的局面，一加一减将带来地方财政压力急剧增加。
二、项目以长期运营收入平衡改造投入将极具挑战性
《通知》提出：不沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。
现实中，许多老旧小区的基础设施存在设备老化、规模偏小、条块分割等客观弊端，加之诸如水、电、燃气、环卫等能够带来一定经济收益的存量资源又早已通过PPP（含特许经营）模式委外运营，因此,微改造模式下的项目经济平衡设计将是一项极大挑战工作。
三、大湾区部分城市正在探索通过功能性国企介入更新改造项目，其预期目标可能出现部分阻碍
目前，部分地区正在探索城投类功能性国企深度参与更新改造项目，如广州市住房和城乡建设局近期请示鼓励功能性国企参与城市更新改造项目有关工作。具体为政府指定特定功能性国企作为前期服务商，负责旧改项目的数据调查、方案编制、招商文件制定等工作。社会投资人进入项目后须与前期服务商建立合作关系，支付合作对价或分享开发收益。该探索路径主要考虑的是由功能性国企担任地方政府旧改项目统筹、进度调控等工作的抓手，深层次则是由国企从旧改蛋糕中获得更多收益、间接补贴财政收入等考量。
上述逻辑得以确立的基础仍在于项目本身能实现经济平衡，反之社会投资人不能被吸引进来，则预期目标可能出现部分阻碍。
四、应对政策
我们认为，城市更新是我国城市化发展的一个重要阶段，过度房地产化固然可能导致政策初衷发生偏移，人民群众利益受损，但如果完全或大部分变成财政投入则意味着对地方财政压力的雪上加霜，最终更新进程要么转入低潮，要么以更加隐蔽的方式简单粗暴进行。因此，建议国家尽快出台适用于存量更新的规划、土地、财政、金融扶持政策，拓展政府与社会资本合作（PPP）内涵、跨区平衡、不同模式搭配平衡等思路，将其纳入阳光监管，促进城市更新继续深入发展。
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