五大亮点——《金融稳定法》征求意见稿解读
2022-04-11 09:34:00 作者：周亮、谷郡、王笑琦
为应对目前我国金融法律体系缺乏金融稳定方面的整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款分散，具体可操作性不强等问题，建立维护金融稳定的长效机制，2022年4月6日，央行发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（“《金融稳定法》征求意见稿”），并向社会展开为期一个月的公开征求意见。根据以往我们对多家金融机构涉及金融稳定问题的处理经验，我们认为《金融稳定法》征求意见稿有以下五个亮点值得关注。
一、《金融稳定法》征求意见稿亮点解读
亮点一：建立“中央+地方”分工明确的风险防范化解处置机制
维护金融稳定的工作，具体到国家乃至地方政府均需有专门的机构负责。《金融稳定法》征求意见稿中明确，国家建立国家金融稳定发展统筹协调机制（“金融稳定机制”），由国家金融稳定发展统筹协调机制办公室（“金融稳定机制办公室”）承担日常工作。金融稳定机制负责向地方政府、存保基金管理机构提出风险防范化解处置要求，负责认定重大金融风险，制定并实施处置方案。
而在地方层面，《金融稳定法》征求意见稿中明确，各省、自治区、直辖市人民政府应当按照职责分工或者金融稳定机制的要求承担本区域内的金融风险防范化解处置职责。具体而言，地方政府可以采取包括但不限于支持金融机构清收处置资产和追赃挽损、协调组织金融机构以市场化方式盘活存量资产、引入社会资本和实施债务重组、及时澄清误导信息和虚假信息等措施。同时，《金融稳定法》征求意见稿也对地方政府的权力做了进一步限制，即地方人民政府不得违反规定干预金融机构的正常经营活动和人事任免等事项。
根据以往的实践经验，我们认为，《金融稳定法》征求意见稿中建立“中央+地方”分工明确的风险防范化解处置机制，有利于健全金融风险防范、化解和处置机制，压实各方责任，落实处置资源，防止单体局部风险演化为系统性全局性风险。
亮点二：发挥基金管理机构作用
存款保险基金管理机构和行业保障基金管理机构（“基金管理机构”）需要依法履行职责，发挥市场化、法治化处置平台作用，主要职责在于发现、防控、处置重大金融风险、对投保机构进行监管，以及对金融机构进行接管或清算。
首先，基金管理机构负责监测行业金融风险，发现可能引发重大金融风险的事件，及时采取控制措施并向金融稳定机制报告。其次，基金管理机构有权对投保机构实施早期纠正措施，提高存款保险费率，对投保机构的接管、重组、撤销提出处置建议，对投保机构的违法违规行为提出处罚建议；另外，基金管理机构可依照指示接管金融机构或对金融机构进行清算，依法采取相关风险处置措施。
《金融稳定法》征求意见稿加强金融风险防范和早期纠正，建立市场化、法治化处置机制，强化对违法违规行为的责任追究，有利于筑牢金融安全网，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。
亮点三：明确金融机构、股东、实控人的责任
1. 金融机构的责任
首先，《金融稳定法》征求意见稿中明确，金融机构应承担风险防范主体责任，建立合理的股权架构，不得损害债权人、其他利益主体的合法权益；其次，金融机构应遵守信息报送要求，主动化解金融风险。若金融机构发生监管指标异常波动等风险情形的，应当区别情形依法采取措施主动化解风险，同时改进公司治理和内部控制，依法追究相关责任人员的责任。对于在金融风险的形成和处置过程中违法违规的金融机构，国务院金融管理部门可以进行处罚。
2. 股东、实控人的责任
《金融稳定法》征求意见稿从准入和禁止两个角度对股东和实控人进行规范。
就准入角度来看，金融机构的主要股东、实际控制人应当具有良好的资本实力、财务状况和诚信记录，符合法律、行政法规规定的审慎性条件。非金融企业作为金融机构主要股东或者实际控制人的，还应当具有规范的公司治理结构、清晰的股权架构以及健全的风险管理和内部控制机制。
就禁止行为来看，金融机构的股东不得虚假出资、循环注资、抽逃资本，不得违规占用金融机构资金。金融机构不得隐瞒真实财务数据或者提供虚假财务会计报告。金融机构的股东、实际控制人不得违规转移金融机构资产，不得滥用股东有限责任和实际控制权损害金融机构、其他股东、债权人以及其他利益主体的合法权益。金融机构的实际控制人不得掩盖实际控制权。
根据以往的实践经验，我们认为，明确金融机构、股东、实控人的责任，实质上将金融活动全面纳入监管，按照市场化、法治化原则处置金融风险，公平保护市场主体合法权益，防范道德风险，有利于提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力。
亮点四：设立金融稳定保障基金
《金融稳定法》征求意见稿中明确，设立金融稳定保障基金作为应对重大金融风险的后备资金，由金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成，由金融稳定机制统筹管理。金融稳定保障基金流动性不足时，中国人民银行再贷款等公共资金可提供必要流动性支持。
同时，《金融稳定法》征求意见稿中明确，由国务院规定金融稳定保障基金筹集、管理和使用的具体办法，为今后进一步发挥金融稳定保障基金的作用留出制度空间。
处置金融风险需要投入财务资源，根据以往的实践经验，我们认为，金融稳定保障基金有助于拓宽防范化解金融风险的资金来源，有利于建立更加市场化的维护金融稳定和金融风险处置机制。
亮点五：金融风险处置手段与司法程序相互衔接
《金融稳定法》征求意见稿主要在民事诉讼程序、民事执行程序、商事仲裁程序中明确了司法程序与金融风险处置工作的衔接问题。具体而言，风险处置部门可以采取包括但不限于向法院申请集中管辖、向法院申请解除查扣冻措施、向有关机构申请中止被处置金融机构作为被告、第三人、作为被执行人、被申请人的民事诉讼、执行及商事仲裁程序、向有关机构申请中止被处置金融机构股权所在民事诉讼、执行、仲裁程序等措施。
根据以往的实践经验，我们认为，对于违法违规行为强化责任追究，建立重大金融风险处置机制，与境外监管部门开展信息共享和监管合作，更有利于预防风险外溢性强、波及范围广、影响程度深、可能严重危害金融稳定的重大金融风险。
二、小结
总体上看，《金融稳定法》征求意见稿符合我国金融发展实际，切中金融风险防范化解重点，对金融风险防范、化解、处置相关的全流程进行了规范，但目前《金融稳定法》征求意见稿对部分问题仍留有空白，如征求意见稿在“司法衔接”部分仅提及民事诉讼、民事执行等角度，而未说明如何衔接行政和刑事诉讼等。央行面向社会公众征求意见的反馈截至时间为2022年5月6日，下一步，央行将会同有关部门，参考社会各界反馈的意见建议，进一步修改完善《金融稳定法》征求意见稿，推动《金融稳定法》早日出台。笔者也将持续关注《金融稳定法》的后续进展。
特别声明：
- 以上信息仅供一般性参考，不应视为针对特定事务的法律意见或依据。
- 如需转载本文，请注明来源。
