企业刑事合规不起诉激励制度刍议——以进出口企业合规为视角
2022-04-15 14:22:00 作者：海关法律事务团队 江志杰顾问
前 言
刑事合规不起诉激励制度已属近年来刑事法律领域最热衷的话题之一，围绕舶来品刑事合规是何物、起何种作用、如何建立完善、如何与我国刑事法律衔接、如何激活刑转行后的行政监督、如何设置第三方监管等问题。从最高检到基层检，从各部委至工商联，理论探索与实践论证一直在推进。刑法学者从比较刑法学和刑法教义学角度全面阐述解释刑事合规，在实体法中论证单位犯罪与企业刑事合规的衔接，通过对比自然人认罪认罚制度与附条件不起诉相关规定去寻求合规不起诉的程序设定。律师界则更为注重第三方监管人的制度建设，部分领先者已着手全面转型布局企业刑事合规体系建设业务。本文在前者探索与实践的基础上，以企业所涉行政执法与刑事司法实践为着眼点，围绕进出口企业行业特质，分析探寻一种既有利于刑事合规文化推广又可侧重刑事合规风险防控实效的合规体系建立机制，同时对刑事合规制度在现实推广中存在的问题提出一些反思，以期引起共鸣。
一、刑事合规建设实效问题分析
2020年伊始，最高检部署开展企业合规试点工作，在包括深圳南山、深圳宝安、上海浦东、上海金山、江苏张家港、山东郯城在内，先期6家基层检察机关推行了关于刑事合规不起诉试验点，刑事合规不起诉的制度探索和实践示范拉开序幕。随着刑事合规不起诉试点工作的推进，各试点单位的制度建设亦同步快速进行，浙江省岱山县检察院发布了《岱山县人民检察院涉企案件刑事合规办理流程（试行）》，深圳市龙华区检察院发布了《关于对涉民营经济刑事案件实行法益修复考察期的意见（试行）》，辽宁省检察院发布了《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》，浙江省检察院主动展开了辖区内5家检察院对于企业经济犯罪刑事合规法律监督试点工作，目前检察系统围绕刑事合规出台了多份制度指引和政策建议，各地行政部门与行业协会、律师会计税务等第三方机构在检察机关的主导下也纷纷进行研讨论证。通过试点工作和各界助力，刑事合规不起诉制度在我国的落地推进积累取得诸多的实践经验。
改革试点铺开直至2022年4月4日“全国检察机关全面推开涉案企业合规改革试点工作部署会”召开，刑事合规制度的推进工作不可谓不充分，纵观试点以来共10家检察院办理的涉案企业刑事合规案例，不难看出其所有的模式均以“事后合规”为主，即企业涉案后在审查起诉阶段进行的合规建设不起诉。最高检推行刑事合规的初衷除了涉案企业在事后进行刑事合规体系建设换取不起诉激励外，更有将刑事合规建设推广到“事前合规”，涵盖企业在经营中、涉案前建立合规体系，形成企业刑事合规文化的愿景。
1.刑事合规体系与行政合规体系
实现形成企业刑事合规文化的初衷不得不正视的一个问题，即企业合规应合何规。检察机关针对涉案企业所涉具体罪名制发检察建议，企业围绕检察建议内容有针对性地展开合规建设，未查发未触及的风险点则一并带过浅尝辄止，这种单纯的“事后合规”模式可操作性强易于实施，但最高检反复强调，合规整改不能仅仅“头痛医头、脚痛医脚”，涉案企业提交的合规计划，应当以专项合规为重点，全面合规为目标。
从企业涉罪统计数据角度分析，企业所涉罪名属于行政犯的占比基数较大，刑事合规整改中检察建议如果只针对涉案罪名进行合规考察，毕竟企业已经涉案，经过侦查、审查起诉流程，企业已然具备对于所涉罪名和法律依据的明确认知和风险敏感性，围绕涉案问题制定合规体系属易举之事。问题在于，企业面对的行政执法部门众多，针对任何行政部门的违法行为都存在上升为刑事犯罪的风险。是全面针对各行政部门建立行政合规体系，还是仅仅在涉案罪名上“有针对性的”的简单构建成为一个现实问题。再者，建立行政合规的成本可能更高，不仅因为各类行政机关众多，还因为企业难以区分哪些是需要建立合规、哪些未达到需要建立合规的程度。
2.行业性风险如何在合规中应对
笔者在过往所办理的若干案件中发现，部分涉案企业所触发的违法违规问题，一定程度上主因并不是该企业自身，企业所处行业背后存在行业监管漏洞才是问题根源，这些问题依附于行业顽固而长期存在，其深层次的原因还涉及行政执法部门的监管手段偏差。常见的各部门“联合执法综合治理”，就是因为某些社会问题并非单个执法机关可以解决，而需要借助各部门综合执法的合力才能扳正。中小企业同样面对类似行业现状，单一企业进行合规建设并不能完全解决此类行业性痼疾。只有将个案合规提升为行业合规，实现“办理一起案件、扶助一批企业、规范一个行业”，才能促进合规的系统治理、诉源治理，才能为企业处置其无法解决又必须面对的行业困境。
3.刑事合规体系建设的成本负担
央企或其他大型外企已着手构建自己的合规体系，如独立于法务部门另行建立企业合规部、设定专职合规官等。目前更应该关注的合规体系建设应是中小企业的刑事合规，统计数据表明涉及企业与企业家犯罪的案件中民营企业占比达八成以上。最高检合规建设会议也强调“无论是民营企业还是国有企业，无论是中小微企业还是上市公司，只要涉案企业认罪认罚，能够正常生产经营、承诺建立或者完善企业合规制度”的都属于可以进行刑事合规激励的企业，而中小企业面临最大的问题是维持经营。涉案企业因为已涉案，通过承担一定的成本搭建检察机关要求的合规体系换取不起诉和涉案的主要负责人免刑责，企业再难也会想尽办法满足合规建设的要求。问题在于并未涉案的合法企业，特别是经营状况本身就存在各种困难的小型企业，让其进行“事前合规”建设，单就成本负担这一因素就足以使其望而生畏。
二、合规体系建立的立体结构思路
上述合规建设实践中存在的问题，笔者认为顶层设计者应从缩减成本、多层次合规选择等角度进行考量。有主次分先后地建立合规体系，避免合规概念泛化，将刑事和行政合规有机融合，构建立体分层的行刑结合合规系统。
1.行政合规，刑行衔接的合规体系
刑事合规不起诉监管进程中，检察机关的刑事手段不足，局限于捕与不捕、诉与不诉，不诉处罚权落在主管行政部门手中。刑事案件办理的期限性和合规整改的长期性也决定了刑事司法部门资源不可能长期耗费在个案合规中。刑事合规体系的建设主要借力于行政监管和第三方监督的力量在所难免。在实务中形成一种经常化的联席协调合作机制，形成合规建设的合力将是常态。
故企业刑事合规应是一个立体的行刑合规有机结合体，刑事诉讼的让位需要行政手段有效介入。刑事合规虽以刑事开头，却需以行政合规收尾，只有企业做到符合行政监管目的，实现行政上的合规合法经营，其合规才是真正有效的合规，涉案企业最后才能实现刑事“去罪化”。这种行政监督进程无法由检察机关完成，其主导权将旁落事后的行政主体身上。建立行政合规同样存在一系列现实问题，如企业建立行政合规的成本可能更高，各类行政机关众多，难以区分哪些是需要建立合规，哪些未达到需要建立合规的程度，上述关乎企业切身利益的问题如何有效解决亟待明晰。
2.行业合规，以企业所在行业风险为背景的合规
最高检《全国检察机关全面推开涉案企业合规改革试点工作部署会》强调，“怎样才能确保涉案企业整改‘合规计划’真合身、真管用？要针对不同类型企业、涉嫌不同犯罪，做到个别化、差异化。”企业所处的行业，是其经营所依托的最直接的外部环境。以进出口企业为例，走私、洗钱、退税及涉检犯罪是该行业的高发刑事风险点，案涉企业可能会因为某个偶发罪名涉案，但是站在行业角度而言，最有效的刑事合规体系，无疑是基于行业特性建立的合规体系，只有针对行业特性明确企业类型，排查行业内高发风险点，才能做到合规的个别化和差异化，合规体系建设才能真正“合身”。
在已经着手构建第三方合规法律服务的机构中，大部分以刑事罪名为着眼点构建合规体系。作为“事后合规”不失为一种便捷高效手段，但是站在行业监管漏洞和社会治理问题角度，这种事后监管模式对于行业性问题处理力度却显不足。有效建立企业合规并不单纯是企业本身的问题，监管者应站在更高的视角审视整个行业，譬如司法机关应积极联合行业协会，通过定期召开行业交流会、针对合规体系有效性建设进行规范指导，定期发布企业合规指导案例、提示行业合规各类风险等，增强各主体合规建设协同化水平。在同类型企业同类型违法行为频发中深入整个行业进行合规风险筛查，基于行业角度建立企业合规体系文化的同时，联合行政机关和行业组织规范全行业合规。
3.简易合规，减缩成本立体分层的合规系统
刑事合规建设涉及合规成本负担，特别是刑事合规与行政合规结合后，中小企业对于刑事司法和行政执法的认知理解能力和合规建设能力有限，很大程度上只能依靠第三方监督评估机构协助完成。数据显示，最高检主导的两期改革试点，10个试点省份检察机关共办理涉企业合规案件766件，其中适用第三方监督评估机制的案件达503件。而第三方监督评价机构由极为专业的律师、会计师等构成，专业人士的介入也意味着高昂的经费成本。合规监督费用支付的具体方式，在目前合规试点工作情况看，基本都是由企业自行支付。如前述，企业一旦涉案，其以建立合规换取不起诉的内驱力毋庸置疑，但对未涉案企业而言却并非如此，让其在事前向选定的第三方监督机构支付大笔的合规建设费用，不仅会导致企业承担沉重的合规成本，还将过早地使企业与第三方机构发生“亲密关系”，影响第三方监督机构独立性和中立性。有学者建议将第三方监督机构以随机抽选与异地机构监督结合的模式落实，对于“事后合规”问题不大，但是对于有意愿建立“事前合规”的未涉案企业而言，出于成本负担和服务便利角度，这种模式似乎同样不易于让企业接受。
笔者认为实务中可以考量推行一种涵盖简易合规与全面合规的多层次立体合规框架，同时辅助以开放式的信息化系统开展合规建设与推广：
概括而言就是将合规分为简易合规体系和全面合规体系两类。选择简易合规（或称单项合规、个案合规）还是全面合规（或称整体合规、深度合规），可以视企业的资本实力状况有选择地进行。毕竟从企业运营实务上看，企业经营上铤而走险触发刑事犯罪，大多数是经营效益较差，或者日渐亏损迫于无奈只能出此下策的企业。寄望这类型企业在经历了刑事侦查（客户可能基于该企业被查而主动放弃合作、侦查期限内企业运营可能遭受沉重打击，员工集体流失状况严重等等）后继续付出高额成本进行全面合规建设，不仅不切合实际，还存在将刑事合规的司法红利流于形式之虞。而简易合规可适用于涉案企业的“事后合规”也利于在未涉案企业中推行合规文化，一套简易的在线合规系统，可以分行业地提示行业刑责风险系数，并从风险系数上由高而低逐一进行风险提醒，企业缴纳一定的费用即可共享合规风险提示和获取符合自身行业特性企业特性的合规框架。有成本负担能力的较大型企业亦可以选择全面合规同时与数据库内由主导机关遴选的合规专员进行有针对性的合规服务，最大限度消除第三方机制可能产生的寻租空间等问题。
三、进出口企业刑事合规体系建设
1. 进出口企业合规，应注重行政合规
行政犯的特点在于行政优先于刑事，在此意义上讲，行政犯风险领域的企业，其刑事合规问题首先体现在行政是否合规，如海关行政处罚可以使企业丧失高级信用资格，直接面临滞后繁琐的进出口查检流程，随之对一系列经营造成问题。辽宁省检察院《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》中曾设置企业合规考察由检察机关会同有关行政监管机关共同进行。甚至细化到了具体罪名所对应的行政执法部门，如环境污染罪的合规考察，由检察机关会同负有环境保护监督管理职责的部门共同完成；又如税收犯罪的合规考察，由检察机关会同税务机关共同完成；再如走私犯罪的考察，由检察机关会同涉案企业注册地海关共同完成等。行政合规建设的专业程度可谓远高于刑事合规的专业程度，对于一个企业进行全面行政合规，需要动辄启动企业尽职调查和模拟执法检查，除此之外很难以全面深入地排查企业的各种潜在问题。
行政犯范畴内行政监管合规是刑事合规不可逾越的一环，行政合规的建立不仅有利于企业规避刑事风险，更有利于其自身的高效运营。进出口企业刑事合规尤其无法脱离行政合规，一定意义上甚至可以视为共同体。刑事合规的目的是为了刑事上的“去罪化”，使得企业在进行商务活动中得以摘除刑事涉案“标签”，其目的是为了：第一，在开展与他方业务合作时不会被怀疑诟病；第二，在行政监管中获得高效的监管，譬如进出口企业在如海关的AEO信用等级认证，进出口企业一旦行政违法触及刑事犯罪，就将被降级信用等级，海关失信企业不仅要承受80%以上的平均查验率，不适用汇总征税，还要提高对企业的稽查核查频次，还将影响到企业对外业务的顺利开展。可以看出，就进出口企业而言，其刑事“去罪化”必须同时满足行政“去罚化”，如若不然，该企业在海关行政层面被剥夺的资格和权益，将导致其在进出口事务中大幅倒退，由此可见行政合规的重要性在进出口企业的合规建设中不亚于刑事合规的重要性。
2. 进出口企业合规，应注重行业合规
进出口企业的行业特征非常明显，诸多风险属于行业性风险。例如进出口代理企业、冻品进口企业、再生料进口企业、跨境电商企业等，不同类型的进出口企业其潜在的刑事风险系数是不同的，按涉案罪名区分，不同类型进出口企业在不同行业内高发的刑事风险点也全然不同。如果仅仅是为企业建立形式上的合规框架，仅对企业内部治理结构、规章制度、人员管理等制定合规管理规范，不触及风险实质，企业经营即使建立起一套完整的合规内控制度，无法将有限的精力和财力用到本企业类型最易触发的高系数风险点上，这样的合规建设是否具备实效值得商榷。
进出口企业的刑事合规体系建立，首先应该基于行业背景进行涉刑事风险评估，确定企业所涉刑事犯罪责任的范围；其次要有针对性地评估所涉刑事责任中与本企业自身最相关的罪名类型，从风险系数上排列企业涉刑责任；最后以评估所得的风险系数由高至低建立全面覆盖且具有行业企业特征属性的刑事合规体系，同时在合规体系中放置“案例示范点、刑事风险点、政策风险点、风险代价及后果”，避免合规概念泛化。唯有如此，才能在诸多相关的刑事罪名中找到企业最容易触发的风险点。让企业对于刑事合规的具体指向有一个更为感性的认知，确保刑事合规机制的实质有效。
3. 进出口企业合规，更应建立“事前合规”
进出口企业高发的刑事风险点大部分集中于行政犯范畴，其面对诸如海关行政监管、外汇部门监管、税务部门监管等多个行政机关的监督管理，经营管理中稍有不慎就会触及行政违法违规，更甚者行政违法将升格成刑事犯罪。刑事法律方面，刑法修订过程繁琐漫长，司法解释和刑事政策文件更新相对而言不算频繁，但行政法规方面，行政管理规范性文件可出现年内数次变更的情形。譬如进出口行业依据海关法律法规和政策公告作为行为指引，海关监管政策更新的频率极快，近年来海关针对废五金进口进行的监管政策调整，连续的监管条件更迭使得涉案企业游离于罪与非罪、此罪彼罪之间，该类企业合规运营难度徒增。
就进出口企业而言，应尽早建立企业“事前合规”。首先，针对企业所面临的行政监管内容建立合规风险识别预警机制，系统梳理企业经营活动中存在的合规风险，明确合规风险系数，对风险发生的可能性、影响程度、潜在后果等进行系统分析，使企业经营管理人员树立和提升自身可能产生较严重后果的风险意识。其次，在既有风险系数库内实时关注行政机关监管政策变化，提早布置采购销售相关风险预防措施，对于风险点及时更新同步完善。最后，将政策风险动态监测机制与企业合规宣传教育相结合，尽可能地构建企业整体合规意识和合规文化。
四、刑事合规激励机制的反思与建议
1. 探索引入法律援助式合规制度
我国的刑事合规不仅要追求符合我国国情的特性，还要求取得符合企业经营实践的特性。对于不具备高额支付能力的中小企业，其虽然自愿认罪认罚、自愿进行合规整改，但是受制于自身的经营现状无法进行合规体系建设，甚至已经因为支付大额罚金而捉襟见肘，站在中小企业角度进行考量，是否应该设置类似于法律援助机制类的合规法律援助制度，以求实现法律面前人人平等这一基本要求，笔者认为这点可以作为刑事合规制度建设的一个辅助视角。
2.探索搭建全国企业合规管理系统
刑事合规的推广，有利于我国企业接纳合规文化，注重企业经营风险，为我国经济持续发展助力。但利益博弈是零和的，合规建设大概率还是由企业负担，对于企业而言，进行合规体系建设其经营成本无疑是增加的，在部分企业深陷经营困境之时，本身就祈求政府降税退费进行反哺时，是否有能力再负担合规成本存疑。搭建一个覆盖各行各业的“刑事合规管理信息系统”，按行业和企业类型设置合规信息内容，同时加强与社会信用管理系统等其他外部系统互联互通，利用大数据对企业重点风险领域、关键政策更新动态监测，实现合规风险即时预警，刑事合规建设以快捷便利和信息化的方式进行全面推广，无疑更利于合规文化被更多企业真正接纳。
结 语
企业刑事合规正值浪起之初，对于新生事物心怀期许之余更应该审慎待之。涉案企业经过刑事合规建设的洗礼蜕变，重新焕发经营活力与生机。守法企业经过合规建设，更加清晰地认识到经营中的各种潜在风险，强化意识防范未然，企业“去罪化”意识陡显，社会经济平稳运行得以升华。这些都是建立企业刑事合规制度的现实目标。笔者认为，全面客观地站在不同主体角度考量刑事合规激励机制的建立，在探索中不断反思和调整，是合规制度启动和建设的基础，唯有探索符合我国国情的刑事合规制度，才能使合规建设的政治效果、社会效果、法律效果得到统一。由衷希望我们自己的刑事合规激励制度能助力产业升级和经济转型，也由衷希望我国刑事合规制度走向成熟、走向法治。
