“禁止不当联结原则”在PPP诉讼案件中的适用探析

禁止不当联结原则是行政法的一项基本原则，即行政机关应当依据立法目的实施行政行为，不得以该行政行为的作出或不作出为手段要求相对人履行与该行政行为无关的给付或责任。

 

最高院发布第一批行政协议指导案例“卡朱米公司诉福建省莆田市荔城区人民政府请求撤销征收补偿安置协议案”中，审理法院认为，行政机关在行政协议的订立过程中应秉持公平公正、“禁止不当联结”等原则，合理利用自身的资源优势与相对人展开平等协商，达到既实现公共治理又有效保护和实现相对人合法权益的目的。该案中，获得拆迁补偿属于被征收人的法定权利，其与被征收人是否完成投资额等义务之间没有合理关联，涉案行政协议的订立虽在形式上符合平等协商的要求，但因行政机关利用其强势地位为协议相对人设定明显不对等的条件或者义务，实质上并不具有合意基础，违反了“禁止不当联结”原则。因此，针对协议相对人提出行政协议存在显失公平情形之主张，人民法院除可以参照适用民事法律规范的相关规定对是否属于合意进行审查外，还应当适用行政行为的合法性标准对是否存在“不当联结”进行判断。

 

近年来，基础设施和公用事业领域PPP项目前期工作更重视投融资模式方案设计，但对于项目合作层面的条款设计和风险分配则多采用“愿赌服输”逻辑，潜台词是只要社会资本方在投标时承诺完全响应招标文件，则未来发生纠纷时大概率只能依据招投标文件和合同条款进行判定，这种观念在工程咨询行业比较普遍，也被运用到PPP文件体系的设计工作中。

 

但是，PPP合同的行政协议特征使得上述习惯性做法变得具有较大不确定性，以项目文件中通常出现的“限额设计”条款为例，许多项目招标文件会要求中标人遵守限额设计原则，这种要求在EPC等传统建设工程项目中尚有一定道理，因为该等模式下，发包人招标时须根据《工程建设项目施工招标投标办法》等要求提供项目设计图纸及技术资料，投标人通过分析上述招标文件，结合自身专业和经验判断是否参与竞标，并在中标后对所做承诺进行风险承担。

 

但PPP项目的招标环节与一般工程项目存在较大不同，实施机构在完成可行性研究报告、两评一案等基本文件编制后即可开展招标等相关工作，招标时所提供的基础文件通常不包括初步设计、施工图纸等工程技术资料，项目所设定的投资限额主要来源于投资估算。此外，许多PPP项目为通过财政可承受能力论证而做了瘦身设计，导致投资限额普遍不能完全满足项目实际需求，建设过程中超出投资额的情况较为常见，各方如因此诉诸司法程序，政府方仅以社会资本方投标时已接受“限额设计”条款为由将自身前期工作深度不够的风险完全转嫁给社会资本方，涉嫌违反禁止不当联结原则。

 

我们在PPP诉讼代理工作中发现，此类项目以往合规审查主要集中在防止形成政府隐性债务等问题，而如本文所述PPP模式特有的融合型法律风险尚未引起各方的重视，这是项目建设领域部分习惯观念与诉讼专业知识冲突的一种体现，而PPP模式的行政、民事两合关系属性和不断创新的特点，又使得此类风险的溯源与法律判断更为复杂。孙子曰“多算胜，少算不胜，而况于无算乎”，各方在政府投融资项目中务必重视应对未来诉讼对抗场景下的法律风险防范。

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