慈善信托制度的完善与最新发展实践——从《慈善法（修订草案）》出发的若干思考
2023-01-10 15:05:00 作者：谢玲丽、张钧、梁嘉颖、赖逸凡、张晓初、胡弯、张东兰
2022年12月27日，十三届全国人大常委会第三十八次会议对《中华人民共和国慈善法（修订草案）》进行了审议，目前正在公开征求意见中。其中慈善信托制度的进一步完善是重大亮点之一，值得社会各界高度关注。
慈善信托属于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。慈善信托不仅是一种重要的慈善工具，也是家族（企业）与财富价值管理的重要实现路径。慈善信托不仅具有设立便捷、运营灵活及专业管理等效率优势，也具有运营成本低、支出受限度低等成本优势，同时更具有量身定制、意愿实现充分、财产独立、永久设立等价值优势。
截至2022年12月30日，已登记备案的慈善信托为1175单，慈善信托财产置入规模约为人民币50.5亿元；其中2022年已备案单数为402单，新增财产规模约为人民币11.25亿元。从相关数据来看，自2016年慈善法实施至今7年间虽然社会各界对于慈善信托高度关注，但发展并不尽如人意，呈现了“叫好不叫座”的尴尬局面。
慈善信托发展的影响因素较多，其中既存在社会慈善文化整体不发达，对慈善的社会价值及家族价值认知不充分，对慈善信托这一新型慈善制度认识局限等认知因素的影响；也存在我国慈善事业顶层设计有待完善，慈善信托关于开户、登记及税收制度等“基础设施”配套体系有待健全，以及受托人的专业投入程度参差不齐等政策及能力因素的制约。为了更充分发挥慈善信托的价值，慈善信托制度的系统完善非常迫切。
一、关于现行慈善法与修订草案中关于慈善信托规定的比照
修订草案中包括慈善信托专章在内，共计与慈善信托直接相关的条文有33条之多，具体内容对照如下：
从比照内容不难看出，修订草案不仅围绕委托人、受托人、受益人及监察人等信托参与主体对慈善信托治理进行必要优化；同时注重发挥慈善在第三次分配中的作用，助力共同富裕，支持社会力量设立慈善信托；而且进一步明晰了慈善信托的定位，并对慈善信托与慈善组织规范要求逐渐同步；进而也明确了优化税收优惠政策等促进措施，慈善信托税收优化有望突破。可以肯定地说，相关修订积极回应了慈善信托发展的现状与诉求，对于推动完善慈善信托的制度的意义重大。
二、对修订草案中关于慈善信托几个关键问题的思考
修订草案中部分条款的完善存在进一步讨论的余地，其中也恰恰涉及到当下慈善信托实践中最为关注的几个问题。
1.关于信托监察人的设置与权利配置
从“慈善信托的委托人根据需要，可以确定信托监察人”到“慈善信托应当设置信托监察人。慈善信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的，由备案的民政部门指定。”这实际上基本采取了《信托法》第六十四条确定的立场。信托监察人制度的调整对慈善信托治理完善至为重要。
从某种意义上讲慈善信托的“受益人”是缺失的，这就打破了委托人、受托人及受益人之间的平衡；因此，以信托监察人的设立维护受益人的利益、维护委托人的意愿及利益是非常有必要的。这不仅是信托治理平衡的必然，也是合规运营的基本要求，再辅以监管管理及行业治理的参与，可以更有效地保障慈善信托目的及多重价值的实现。相信在未来的制度设计中，特定慈善信托合规运营能力对于税收优惠政策等促进政策的取得与享有也存在着重要影响。
事实上，在现有设立慈善信托的实务中，信托监察人（包括由多名监察人组成的监察人委员会）的安排与权利配置已经成为一个筹划重点。信托监察人既然承载着如此重要的功能，其相应的职责也适宜法定，由此在慈善法相应条款中对信托监察人的条件与职责做进一步的明确是有必要的。由此不仅实务中信托监察人权利配置可以有章可循，并可在此基础上进行个性化的细化或扩张，这可能会使信托监察人制度发挥更大的现实价值。
2.关于慈善信托决策机构的问题
目前的慈善信托实践中，在慈善信托内部设立决策机构并不是个案，如鲁冠球三农扶志基金设立了董事会、芳梅教育慈善信托设立了决策委员会，还有一些慈善信托也设立了类似机构。随着可以预见的股权类慈善信托的活跃，以及慈善信托规模的不断扩大，在慈善信托中设立相应的决策机构，对慈善信托相关事务进行决策将会成为一个非常有必要性的安排，这对慈善信托的日常运行、慈善财产的管理及慈善项目的运作都会产生积极影响。
委托人设立规模较大的慈善信托，不仅是出于社会价值的考量，同时也往往会考虑通过慈善信托实现家族文化的凝聚与养成、实现家族成员的多种能力训练与培养等家族价值。在慈善信托治理中通过必要的决策机构设置与机制安排给予家族更充分的影响力，在慈善信托运营与慈善事务执行中保有家族更大的参与度，保有适度的家族决策权重，在保证公益目的、公益效果及保持完全公益性的前提下，这些相应的慈善信托治理取向应当得到必要的尊重和合理的实现。
是否可以设立决策机构？法无禁止则可为，在慈善信托实务中也是依据此原则展开的，但事实上决策机构的问题是相对复杂的。决策机构的法律地位、义务与责任如何确定？决策机构与受托人的关系如何界定？决策机构的组成有无限制的必要？这些问题都值得讨论，在实务中也存在一定的争议，更存在不同的安排逻辑。
由此，在相关法律规范中对慈善信托决策机构的设立，职责及地位等关键要素做原则性规范是极为必要的，当然这些规范内容应当不影响受托人信义义务的承担。
3.关于慈善信托年度支出及管理费用标准的问题
在修订草案中规定“慈善信托的年度支出和管理费用标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务和银行保险监督管理等部门制定。”这一条款的安排事实上是大有深意的。年度支出和管理费用标准问题不仅涉及到慈善信托规范管理，更涉及反累积原则的适用，以及慈善目的的真正实现，进而也会涉及到慈善信托享受相关促进政策的价值正当性等问题。
值得特别关注的是，慈善信托运行的灵活性、委托人意愿实现的充分性与主动性是慈善信托众多优势中最为突出的，如果完全比照慈善组织关于年度支出与管理费用标准的相应规范，将会大大影响委托人设立慈善信托的积极性，也会降低慈善信托这一慈善工具的社会价值。所以，未来在这方面的制度安排应当极为慎重，应当合理尊重信托的“自由”本质。
4.关于委托人开放性的问题
《慈善信托管理办法》第38条规定根据信托文件的约定或者经原委托人同意，可以增加新的委托人，可以增加信托资产，这相当于承认了开放式的慈善信托，这一规定不仅符合实践诉求且价值取向上也是值得充分尊重的。
在目前的慈善信托筹划实践中，部分慈善信托合同会直接对委托人的增加及信托财产的增加保持开放，并根据委托人的意愿进行必要的机制安排。这里讲到的增加信托资产，可以是委托人自己增加，也可以是委托人以外的人增加。委托人以外的人增加信托资产的，可以在信托中安排为新增的委托人，并进而享有与原委托人相同或差异化的权益；同时也可以将委托人以外增加信托资产的人安排为捐赠人，并进而可以赋予包括知情权等在内的一定权益。这完全可以在信托合同中安排。
开放性的慈善信托涉及到的信托治理问题会相对复杂一些，对规范运作及透明度也会有更高的要求，但此类慈善信托的应用场景确实是存在的，也是符合效率原则并值得鼓励的。因此，在慈善法修订中吸收《慈善信托管理办法》的相应部分内容是适合的。
慈善信托中需要探讨的问题还有很多，本文限于篇幅不再一一展开。以更大的创新精神和开放度去进行慈善信托制度的完善，既尊重慈善信托的社会价值也尊重慈善信托的家族价值，既关注慈善事业的一般规律也充分尊重慈善信托的特定优势，这才是真正意义上的慈善信托制度完善路径。
三、慈善信托的最新实践与发展趋势
慈善信托的发展势不可挡，而且实践永远走在制度的前面，会引领制度的完善与发展；同时慈善信托制度的完善也会极大推动相应实践的开展。二者是互为作用的，慈善信托的一些实践与趋势值得充分关注。
1.合格受托人广泛参与，管理能力及发展的逐步分化
慈善信托的受托人既可以是慈善组织，也可以是信托公司，但当下实务中以信托公司出任受托人为主，慈善组织的参与并不很活跃。现有慈善组织无论是作为慈善信托的委托人、还是作为共同受托人，很多场合下都是为了解决慈善资产捐赠发票问题的角色设计。可以说，到目前为止慈善信托在实务中真正的推动力量是信托公司等金融机构。
但从近期与慈善组织的接触来看，慈善组织对慈善信托的关注度越来越高，一些知名慈善组织对于慈善信托也表达了浓厚的兴趣，这是一个好的开始。基于慈善组织对于慈善的深刻理解与慈善项目运作的优势，再结合慈善信托制度的完善，以及捐赠人对慈善信托价值的青睐等推动力量，慈善组织作为活跃的慈善信托受托人是必然的，这可能也是对于慈善信托本义的一种回归，也很有可能会改变慈善信托的发展格局。
从信托公司开展慈善信托服务的情况来看，多数受托人对慈善信托的认识与重视程度、合规治理能力及管理能力均存在较大提升空间，出现了相应的发展分化。在慈善信托领域已经涌现了若干相对知名的受托机构，这些机构或者作为受托人参与了知名的慈善信托案例实践，或者对慈善信托治理、合规管理具有较强的能力，或者具有独特的公益慈善事业战略定位，或者已经配置了数字化的支持系统，或者已经构建了慈善信托发展的强势生态，在品牌、能力、经验、规模和系统上已经形成了一定的优势，他们在慈善信托未来的发展中将继续保持持续的领先。
在慈善信托市场竞争中，受托人对于慈善信托治理与运营管理的合规把握能力将是核心关键资源能力，这也是受托人分化的重要指标。当然鉴于慈善活动社区性的特点，一些具有必要能力的区域性慈善组织或信托公司在特定的慈善信托区域市场中也会日趋活跃。
2.慈善信托专属筹划的关注，信托监察人服务的有序开展
慈善信托制度的完善事实上给信托的专属筹划带来了更大的空间，如何根据委托人的意愿，在法律框架及特定慈善目的之下安排委托人、受托人、监察人、决策委员会、资产管理人及项目执行人，如何有效构建相应的权利机制、责任机制、激励机制、约束机制等，是非常值得探讨的。
信托的本质是在范围上及时间上延续委托人的意愿与影响，而每一个人的意愿与期待是千差万别的，站在这个角度相应的专属筹划是必然的。在专属筹划中需要关注的是合规运营边界的有效把握、社会价值的充分实现以及委托人价值（家族价值）的合理尊重之间的平衡。从慈善法修订草案来看显示了对慈善信托与慈善组织规范要求逐渐同步的立法思路，这可能也是慈善信托在我国发展的基本趋势。在这个大背景之下，既不可“过度”筹划，也不能“乱”筹划，更不应“不”筹划。
而对于那些将慈善作为家族共同事业发展的委托人而言，他们将会在慈善信托中投入规模较大的资产、资源与精力，使慈善信托承载更为丰富和久远的目标，此时的慈善信托可能还要涉及到家族治理、企业治理与信托治理的平衡问题，必然需要关注多层次治理的衔接与融合。
信托治理中信托监察人的定位、职责与选任至关重要。监察人角色特别适合具有一定法律专业能力的专业人士出任，从慈善中国的数据显示多家国内知名法律机构对于慈善信托高度关注，在数量众多的慈善信托中担任信托监察人。部分法律机构已经着手制定《慈善信托筹划服务操作指引》及《信托监察人服务操作指引》等业务规范，着眼系统提升慈善信托相关服务的能力。
法律等专业机构接受委托，指派在慈善及信托领域具有特定专业服务能力的专业人士出任信托监察人，将会成为慈善信托发展中有序展开的一个重要服务场景。
3.股权类慈善信托的活跃，信托治理与管理需求提升
企业股权（包括股票）等经营性资产作为家族的关键资产，是家族财富保护、管理与传承的核心标的。慈善信托是家族财富社会化传承的重要路径，只有当慈善信托活动与家族的核心资产——股权强关联时，才能真正实现一个更为持久的家族共同事业，慈善信托才会与家族世代同行。
股权类慈善信托不仅不会挤占家族的流动性，更为重要的是实现家族财富与社会财富真正意义上的共生，从某种意义上将家族财富置于社会治理之下带来的必然是财富的更大价值。鉴于此，股权类慈善信托一直备受期待，但碍于制约因素始终未能充分发展。相应税收优惠优化政策如果能够如市场传言在短期内落地，股权类慈善信托的活跃是必然的。
委托人可以将特定事业板块的全部股权置入慈善信托，将该事业板块完整改造为家族影响力投资平台；委托人可以将家族控股公司或家族实际经营的特定事业主体的部分股权置入慈善信托；委托人可以将家族直接或间接持有的特定的上市公司股票置入慈善信托。这是股权类慈善信托的三个主要应用场景。
股权类慈善信托不仅规模较大，而且不同场景下的股权类慈善信托会涉及到与经营性资产不同程度的交集，也会与家族本身相互影响，而且承载的功能价值与情感价值更为丰富，这对慈善信托治理与管理需求的提升是显而易见的。
在慈善信托领域已经存在很多信托治理方面的创新与探索，而这些创新更多地来源于对于当前慈善信托实务路障的“博弈”或纯粹的“哗众取宠”，对于如何实现慈善信托有效治理和长远发展，如何实现家族价值、社会价值及合规价值的平衡则关注度较低。慈善信托治理与管理发展必然会沿着“合规平衡”与“价值创新”两个逻辑展开，这会给慈善信托的发展带来更持久的生命力，当然也对慈善信托的参与人提出了更高的要求。
4.慈善信托与家族信托的并行，信托应用场景的充分打开
从目前的信托实践来看，但凡设立慈善信托的委托人，一般都已经在境内或境外设立了家族信托，二者通常是孪生的。这完全符合逻辑，家族信托与慈善信托都可以理解为财富传承的工具，只是二者的传承方向与承载目标不同而已。将部分资产置入慈善信托转化为慈善资产进行管理，同时将部分资产置入家族信托转化为信托资产进行管理，这是一个必然的趋势。
可以想见，随着股权类慈善信托的发展，就一特定家族企业而言，部分股权置入慈善信托，部分股权置入家族信托，这可能是非常典型的家族财富管理安排。
股权类慈善信托具有特殊价值，但我们不能只关注股权类慈善信托。不动产类、知识产权类的慈善信托也是非常值得关注的慈善信托类型；我们不能只看现在，也可以考虑身后，不仅可以生前设立慈善信托，同样也可以通过遗嘱设立慈善信托。与家族信托一样，慈善信托的应用场景同样是极为丰富的。
信托的发展来源于人们的奇思妙想与创新精神，实践是最为鲜活的且永远走在法律的前面，慈善信托的应用场景将会越来越丰富。今天依然无法纳入法律意义上的慈善信托的一些应用场景，如利益分割信托领域的探索与尝试等，不仅有极为重要的探索价值，相信在发展中一定会得到法律的不同程度的确认。
在慈善法修订之际，探讨慈善信托实务中的一些关键问题，探讨慈善信托的实践与发展趋势，意在引起慈善信托制度的进一步关注和讨论。信托具有先天的“自由”属性，而慈善又存在必然的“规制”空间，在私与公之间寻求平衡，更为包容地尊重多重价值和多样性，才会让慈善信托制度更好的扎根和生长，期待着新的慈善法与配套制度的如期而至。
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